做好从“应急管理”到“应急治理”理论范式的转变

      中国共产党十九届四中全会公报及《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为今后我国持续推进国家治理现代化指明了前进方向和具体途径，意义重大。经过实践检验，我国国家治理取得了显著成效，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为国家的安定团结提供了有力保障，也为应急管理领域的未来发展指明了方向。

      我国幅员辽阔，人口众多，无论是自然灾害还是人因灾难，相对来说都比较多，给人民的生活、工作及生命、财产造成了很大危害。因此，提高应急管理能力和水平尤为重要。然而，我国应急管理系统性研究与实践起步较晚，且长期在碎片化状态下进行。可以说，我国的应急管理相关研究和实践都处于一种各自为政、碎片化作战的状态。

      2018年应急管理部的成立，在顶层设计上对碎片化问题的解决作出了跨越式的回应。但迄今为止，各方面仍然存在着模糊不清、相互制肘等问题。我国应急管理领域仍然需要进行大改革。

      十九届四中全会关于国家治理体系及治理能力现代化的论述，站在国家安全的战略高度提出了安全治理的问题，这无疑为我国应急管理领域的发展提供了及时有力的指引。

      总的来看，十九届四中全会将应急管理提到了国家安全战略高度，对应急管理能力现代化提出了更高的要求，也要求应急管理以此为契机，做好从“应急管理”到“应急治理”及“安全治理”的理论范式转变。同时，理论范式的转变也要求我们在应急治理实践中，以治理理论为基础，构建更为高效的应急治理体系和更为配合有序的应急治理共同体。

具体来看，十九届四中全会在继续强化我国治理体系及治理能力现代化这一总目标下，为应急治理领域的发展提供了两条指引线和两个制度保障。

      第一条指引线是总体国家安全观下的应急治理体系建设。十九届四中全会指出，我国应对各种风险挑战工作有力有效，并提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”。过去我们一直提的是“改革、发展、稳定”的关系，这次提出“统筹发展和安全”。从这一变化中可以看出，对于国家安全重要性的认识已经到了一个新阶段和新高度。

      我国目前面临着一个国内外风险挑战明显增多的复杂局面。在这种情况下，我们更要完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构筑基层社会治理新格局，完善国家安全体系。我国已经进入必须直面各类自然风险和人因风险，尤其是新兴风险的时代，因此应急管理领域也要做出相应的范式转变，从应急管理到应急治理，再到风险治理，在维护国家安全这一战略高度上创新理论、整合资源，建立从灾难预防到灾难治理的一整套风险治理体系。

      第二条指引线是作为社会治理重要一环的应急治理体系的建立。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是我国正式导入“治理”这一概念的开始，与国际在公共管理研究及实践层面进行接轨，其重大意义在于我国对于“治理”理论的再诠释，然后将之用于指导和解释中国特色社会主义现代化建设。这期间，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。

十九届四中全会从制度与治理体系与治理能力现代化的关系角度，提出了“社会治理是国家治理的重要方面”。为了创新社会治理理论，全会提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。

      应急管理部在提升应急管理能力方面做出了很多努力，如与32个部门和单位建立会商研判和协同联动机制、军地应急救援联动机制，旨在建立扁平化应急组织指挥体系的一系列法律法规的颁布，强化应急救援能力等举措，都已经初见成效，但在短时期之内也产生了央地关系没有完全理顺、部门文化不兼容等问题，需要进一步调整理顺。

      面对应急治理领域中存在的这些问题，作为社会治理重要一环的安全治理，同样应该以安全治理机制体制设计为基础，建立协同治理的安全治理共同体。为了实现共治共享，需要从应急治理的机理分析，从机制构建、体制完善的角度来建立应急治理体系。同时，考虑到应急治理，尤其是应急救援的时间敏感性，在构建应急治理共同体的过程中，更需要强调现场指挥调度有效，建立高效高技术的基层应急治理共同体。这也恰恰是解决目前存在的一些问题的途径。

      十九届四中全会为应急治理体系和治理能力现代化提升提供了制度保障，也提供了评估标准。从基础制度保障层面来看，中国特色社会主义制度和“不忘初心、牢记使命”制度将成为我国应急治理体系及治理能力现代化的制度保障。而在制度保障基础上，要将这一有着天然优越性的制度优势转化为治理效能成为应急治理领域中应急治理能力的评估标准。当然，我们也有必要开发和使用更为系统的技术方法来对应急治理效能进行评价。

      围绕国家治理体系及治理能力现代化这一核心思路，十九届四中全会用“做什么”“怎么做”“优先做什么”的问答方式给应急治理的发展提供了思路。“确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”将成为我国应急治理和安全治理的最终奋斗目标。